#Обращения граждан как инструмент понимания «народной повестки»

В 2019 году (на 01.12.2019) в Общественную палату Российской Федерации поступило 17 042 обращения граждан. Обращения поступают как через Почту России, так и по иным каналам: через прием граждан в здании Палаты, через специальную форму для электронных обращений на сайте Палаты oprf.ru, через систему «горячих линий» (колл-центр).

Лидером по количеству обращений по-прежнему остается Центральный федеральный округ (ЦФО). В абсолютном выражении из данного округа поступило 6636 обращений. Меньше всего обращений поступает из Дальневосточного федерального округа.

Источник: Общественная палата Российской Федерации

Источник: Общественная палата Российской Федерации

Основная часть обращений касается судебно-правоохранительной системы, социальной сферы, а также жилищно-коммунального хозяйства. Традиционно тематика ЖКХ является наиболее часто упоминаемой в обращениях граждан. Ежегодно направляются сотни запросов в органы государственной власти субъектов, органы местного самоуправления, надзорные и контролирующие организации. В целом ряде случаев удается добиться конкретных результатов.

Так, в марте в Общественную палату поступило коллективное обращение за подписями более чем 4500 жителей г. Покрова и Петушинского района Владимирской области, которые выражали протест против проекта строительства участка высокоскоростной железнодорожной магистрали Москва — Казань через жилую застройку г. Покрова. По результатам проверки, осуществленной членами Палаты, было направлено обращение к Президенту Российской Федерации В. В. Путину с просьбой дать поручение изменить трассировку прохождения магистрали, чтобы она не затрагивала существующие заселенные территории. В настоящее время принято решение законсервировать проект строительства магистрали7.

Источник: Общественная палата Российской Федерации

Другое коллективное обращение, также из г. Покрова, содержало протест против капитального ремонта федеральной автодороги М-7 «Волга» в границах города. Согласно проекту капитального ремонта автомобильная дорога, проходящая через город и его исторический центр, повышается в классе до скоростной магистрали и фактически разделяет город на две изолированные части. По итогам выездного заседания, прошедшего в г. Покрове, а также последовавшего за ним совещания в Росавтодоре рассматривается возможность отказа от реализации проекта до момента, когда будет найдено взаимоприемлемое решение8.

Членам Общественной палаты нередко приходится разбираться с уровнем компетенции и проявлениями халатности чиновников на местах. Например, на «горячую линию» Общественной палаты по вопросам деятельности учреждений медико-социальной экспертизы обратился гражданин, проживающий в г. Коврове Владимирской области. По запросу Палаты бюро МСЭ в порядке контроля запросило документы по его делу. После этого местная комиссия МСЭ внезапно пересмотрела собственное решение и изменила группу инвалидности со второй на первую. В другом случае авиакомпания обязала мать-одиночку двоих детей-инвалидов купить 13 билетов, чтобы перевезти их из Кургана домой после операции рейсом, проходящим через Москву. По результатам проверки, проведенной по запросу члена Общественной палаты Дианы Гурцкая, заведено два административных дела на авиакомпанию по двум статьям: «Продажа товаров, выполнение работ либо оказание услуг при отсутствии установленной информации» и «Обман потребителей» КоАП Российской Федерации.

Несколько месяцев члены ОП РФ разбирались с проблемой в г. Костомукше Республики Карелия, где по иску городской администрации суд принял решение ограничить многодетную семью в родительских правах, у родителей отобрали шестерых детей. В иске к семье числились ненадлежащие условия проживания, отсутствие спальных и рабочих мест для занятий уроками и др., между тем как необходимые условия для проживания и обучения детей в семье были созданы. После обращения из Палаты к губернатору Карелии ситуация получила широкий общественный резонанс. В мае 2019 года суд вынес решение об удовлетворении иска о снятии ограничений и немедленном возврате детей домой.

Работа с обращениями граждан — приоритетное направление, и она будет продолжена. Будут вырабатываться новые форматы. Так, хорошо себя зарекомендовала практика, когда перед каждым форумом «Сообщество» в регионе проводится «нулевой день» — члены Палаты, прибывшие на форум, проводят выезды по обращениям граждан из этого региона, помогая в решении местных вопросов. Ведется также методическая работа с региональными палатами по организации работы с обращениями граждан.

#Общественные палаты регионов в качестве площадок для общественно-государственного диалога

В регионах общественные палаты выступают ведущей площадкой гражданского диалога. В соответствии с Федеральным законом от 23 июня 2016 года No183ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации»9 и соответствующими законами субъектов, общественные палаты созданы во всех регионах России для защиты прав и свобод, учета потребностей и интересов граждан, некоммерческих организа-ций при формировании и реализации государственной политики, для осуществления общественного контроля за деятельностью органов власти.

Общее количество членов региональных общественных палат превышает 3500 человек. Деятельность большинства палат организована в рамках профильных комиссий. В настоящее время в 83 общественных палатах субъектов Российской Федерации образовано 646 комиссий по разным направлениям деятельности. Как правило, основные комиссии занимаются социальными вопросами — это здравоохранение, образование, ЖКХ, демография, общественный контроль и др. В наименовании комиссий отражается и региональная специфика. Так, в Общественной палате Москвы есть Комиссия по технологиям «Умного города». В общественных палатах Ханты-Мансийского автономного округа — Югры, Ямало-Ненецкого автономного округа и Красноярского края созданы комиссии, которые занимаются вопросами коренных малочисленных народов Севера10.

Общественные палаты взаимодействуют со всем спектром некоммерческих организаций — ветеранскими, молодежными, профсоюзами, просветительскими и экологическими, обществами охраны памятников истории и культуры, однако неформальные гражданские инициативы, как показывает анализ, не всегда получают должную поддержку. По данным опроса Общественной палаты, проведенного в рамках форумов «Сообщество»11 , число сотрудников НКО и гражданских активистов, которые принимают участие в работе общественных палат, ежегодно растет, однако до половины представителей третьего сектора не участвуют в их деятельности. Здесь необходимо совершенствование каналов обратной связи и механизмов поддержки.

Источник: Общественная палата Российской Федерации12

Источник: Общественная палата Российской Федерации13

Примерно половина участников опроса в рамках форумов «Сообщество» полагает, что общественная палата их региона выполняет функции площадки взаимодействия между некоммерческим сектором, гражданскими активистами, бизнесом и властью. Другая половина опрошенных полагает, что палата не является успешной площадкой взаимодействия, либо они не имеют определенного ответа на этот вопрос. Таким образом, в целом потенциал региональных общественных палат как институтов, организующих активность гражданского общества на местах, достаточно высок. Вместе с тем целевым ориентиром как для федеральной Палаты, так и палат регионов должна быть оценка их работы, при которой абсолютным большинством респондентов будет признаваться факт активного влияния палат на динамику общественного мнения и продвижение общественных инициатив.

На этом фоне вызывает беспокойство особая ситуация, которая сложилась в Севастополе, где Общественная палата не провела в 2019 году ни одного заседания из-за отсутствия кворума. Это ставит вопрос о необходимости формирования нового состава палаты через роспуск действующего состава, однако такой механизм законодательно не прописан, а регламент палаты не был принят14.

Между тем о росте активности региональных палат говорят данные мониторинга открытости и прозрачности их сайтов15. Самым распространенным форматом подачи информации о деятельности общественных палат являются новости: такой раздел есть на всех 83 сайтах. Анонсы предстоящих мероприятий публикуют 48 сайтов региональных палат. На 30 сайтах есть специальный раздел, посвященный экспертизе законопроектов, а проекты направленных в органы власти заключений есть на 18 сайтах. Тексты нормативно-правовых актов, регулирующие вопросы работы с обращениями граждан, имеются на 15 сайтах. Информации об исполнении бюджета палаты нет ни на одном из сайтов.

Источник: Общественная палата Российской Федерации16

По суммарной совокупности критериев (функциональность, актуальность, интерактивность) лидерами мониторинга в 2019 году остаются сайты общественных палат Кировской, Ярославской и Челябинской областей, а также Краснодарского края. В 2019 году среди лидеров появился сайт Общественной палаты Республики Коми17.

Активность общественной палаты того или иного региона как площадки для диалога зависит прежде всего от позиции самих членов, но также и от имеющихся ресурсов, от отношения региональных властей: там, где власти включаются в обсуждение текущих проблем, возникают условия для диалога и поиска приемлемых решений.

В этом контексте отрадно, что в последние годы наибольшие достижения палат связаны с развитием общественного контроля. Так, еще в 2018 году палаты активно включились в организацию общественного наблюдения на выборах. Общественной палатой РФ совместно с ЦИК России был разработан золотой стандарт наблюдения за обеспечением избирательных прав граждан, который общественные наблюдатели использовали при оценке ситуации на конкретных избирательных участках. В 2018 году общественный контроль за ходом президентских выборов осуществляли более 150 тыс. наблюдателей во всех регионах страны. В 2019 году практика общественного наблюдения была продолжена и развита. Были приняты необходимые поправки в законодательство субъектов Российской Федерации, которые позволили привлечь к общественному контролю на региональных выборах почти 40 тыс. наблюдателей. При этом рабочие группы, осуществлявшие мониторинг избирательного процесса в наиболее сложных с точки зрения возможных нарушений регионах, были сформированы при тесном взаимодействии с Советом при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека и правозащитными общественными организациями.

Вторым важнейшим направлением активизации общественного контроля в 2018–2019 годах является реализация национальных проектов и достижение целевых показателей президентского указа от 7 мая 2018 года. В рамках данной работы во многих общественных палатах регионов были созданы рабочие группы по общественному контролю реализации национальных проектов. Так, в Общественной палате Республики Хакасия сформирована соответствующая рабочая группа, в которую кроме членов региональной палаты вошли председатели муниципальных общественных палат и общественных советов при органах исполнительной власти. После изучения паспортов региональных проектов были составлены «дорожные карты» по общественному мониторингу. В пленарном заседании республиканской Общественной палаты в сентябре 2019 года приняли участие глава республики и руководители региональных министерств18. При Общественной палате Волгоградской области создана рабочая группа по исполнению майского указа, члены Совета палаты входят в состав проектных комитетов, которые занимаются реализацией национальных проектов в регионе19. Общественная палата Вологодской области разработала систему общественного контроля национального проекта «Безопасные и качественные дороги», контролируется формирование и использование средств дорожных фондов всех уровней. Совместно с Департаментом дорожного хозяйства и транспорта Правительства Вологодской области была подготовлена Памятка с фотоматериалами для общественных контролеров20. Общественная палата России будет совместно с коллегами из регионов обобщать лучшие практики по данному направлению и содействовать их распространению.

Конкретная повестка общественного контроля в регионах разнообразна, однако в центре ее, как правило, находятся повседневные проблемы людей. Например, после вмешательства Общественной палаты Санкт-Петербурга удалось помочь дольщикам, которые обращались к общественникам с просьбой осуществить контроль за строительством нескольких жилых комплексов и проверить качество проводимых работ на объектах. Благодаря Общественной палате обманутые дольщики впервые сели за стол переговоров, смогли задать вопросы. По итогам консультаций участники долевого строительства получили заверения о том, что планируется завершить строительство и ввести в эксплуатацию 21 «проблемный» жилой дом. Общественная палата Республики Татарстан также участвует в разрешении проблем обманутых дольщиков и осуществляет общественный контроль строительства жилья21.

В Ульяновской области создана широкая сеть муниципальных советов по вопросам общественного контроля в сфере лекарственного обеспечения, ремонта и содержания дорог, наличия и состояния спортивных площадок, доступности медицинских учреждений и учреждений культуры в рамках программы «Доступная среда». В работе таких советов участвуют более 2500 человек. Удачно зарекомендовала себя запущенная с 2014 года практика заслушивания отчетов членов Правительства Ульяновской области о своей деятельности и деятельности подведомственных учреждений. Общественники имеют возможность общаться с руководителями министерств напрямую, вопросы и темы для обсуждения затем передаются в органы власти.

В Сахалинской области региональная и муниципальные общественные палаты приняли участие в реализации проекта «Карта возможностей особого ребенка». Более полутора тысяч человек приняли участие в опросе населения по проблемам здравоохранения в регионе, были выявлены основные из них — кадровое обеспечение и доступность услуг (некоторые услуги можно получить только в медицинских учреждениях, расположенных в центральных регионах России или за границей, что, в свою очередь, приводит к большим, а иногда непомерным финансовым затратам).

В Санкт-Петербурге после вмешательства Общественной палаты ускорился процесс объединения услуг социальной и медицинской сфер. Общественники неоднократно говорили о необходимости не просто разовой, а комплексной и долговременной помощи гражданам, прежде всего пожилым людям. С 1 июля в городе появился Центр социального обслуживания и открылась служба социальных участковых. Новая структура ведет учет горожан, нуждающихся в различных видах социальной и медицинской помощи. Также Общественная палата Санкт-Петербурга инициировала поправки в Закон «О грантах Санкт-Петербурга для общественных объединений». Сегодня, по новому законодательству, общественные организации могут получать финансовые средства еще до начала реализации проекта. Также предложения Общественной палаты Санкт-Петербурга были внесены в План по реализации Стратегии действий в интересах женщин и в Программу совершенствования комплексной медико-социальной помощи гражданам пожилого возраста22.

По итогам мониторинга ОП РФ в настоящее время 10 региональных общественных палат наделены правом законодательной инициативы23. Активно реализует эту возможность Общественная палата Калининградской области, в частности, по ее инициативе принят Закон Калининградской области от 1 июля 2019 года No304 «Об общественных советах при органах государственной власти Калининградской области»24. Общественная палата Курской области в 2019 году подготовила проект регионального закона «О меценатах и меценатской деятельности», он включен в программу нормотворческой работы Курской областной Думы25. Распространение мандата законодательной инициативы на субъектов общественного контроля представляется важным направлением для экспертной проработки на площадке федеральной Общественной палаты и в рамках форумов «Сообщество» в 2020 году.

Общественная палата Российской Федерации не является руководящим органом для палат в регионах. При этом Общественная палата Российской Федерации осуществляет методическую поддержку региональных общественных палат, направленную на закрепление в их повседневной деятельности принципов самоуправления, независимости, открытости и гласности. Несмотря на то что представители всех региональных палат имеют возможность взаимодействовать в рамках пленарных заседаний ОП РФ, для обеспечения постоянного межрегионального взаимодействия в сфере общественного контроля Совет общественных палат субъектов Российской Федерации занимается координацией деятельности региональных палат в части реализации новых приоритетных инициатив и межрегиональных проектов, способствует обмену опытом и лучшими практиками. Как показывает мониторинг, проведенный Советом, в организации деятельности общественных палат в регионах сохраняется немало проблем. Часто можно говорить о слабой активности палат, недостатках компетенций для налаживания конструктивного взаимодействия с властями, СМИ, НКО, организации мероприятий в сфере общественного контроля, необходима большая координация между палатами для интенсивного обмена позитивным опытом.

В ответ на данный запрос в ноябре 2019 года в рамках проекта «Университет Общественной палаты» была проведена серия обучающих семинаров для членов региональных общественных палат. В модуле участвовали 49 лидеров-общественников из разных регионов страны, часть из них была выбрана на предыдущих сессиях Университета ОП РФ, остальные прошли конкурсный отбор. В рамках проекта молодых лидеров учат находить ресурсы, благодаря которым можно запускать социальные изменения в регионах.

Источник: Общественная палата Российской Федерации26

Опыт 2019 года показал, что в ряде социально значимых конфликтных ситуаций на местах роль общественных палат как организованного института гражданского диалога была не вполне соответствующей их потенциалу. Если смотреть на картину шире, можно говорить о недостатках механизма формирования общественных палат, которые часто ставят их в зависимость от региональной политической конъюнктуры. В этой связи Общественной палатой Российской Федерации обсуждаются законодательные изменения, направленные на совершенствование механизмов формирования общественных палат.

Как уже неоднократно подчеркивалось, реализации принципов, на которых должна строиться деятельность палат, на сегодня мешает отсутствие законодательно установленного минимального уровня финансового обеспечения их деятельности. В вопросы финансового обеспечения часто упирается качественная организация текущей работы — подготовка мероприятий, материалов общественных экспертиз, результатов общественного контроля и т.д. На сегодня в 44 региональных законах о бюджете есть отдельная строка на обеспечение деятельности Общественной палаты. Каждый субъект решает вопрос обеспечения деятельности общественной палаты исходя из своих возможностей, уровень финансового обеспечения деятельности палат существенно разнится: в 8 палатах финансирование превышает 10 млн руб. в год, еще в 10 составляет от 5 до 10 млн руб., в 20 палатах — от 1 до 5 млн руб. В остальных субъектах в Законе о бюджете отдельной строки на обеспечение деятельности Общественной палаты нет, а средства могут быть предусмотрены в бюджетах региональных министерств и ведомств, например, минтруда и соцзащиты. Отсутствие постоянного финансирования текущей работы существенно снижает качество работы в сфере общественного контроля, независимость при обсуждении тех или иных проблем. По мнению Общественной палаты Российской Федерации, необходимо закрепить в региональном законодательстве норму об обязательном финансировании текущей деятельности общественных палат.

В большинстве регионов в муниципальных образованиях созданы муниципальные общественные палаты. По данным опроса, проведенного в рамках форумов «Сообщество», до половины его участников уже имеют опыт взаимодействия с муниципальными общественными палатами. В Московской области общественные палаты есть во всех муниципалитетах, их деятельность координируется Общественной палатой Московской области. В Иркутской области действуют 14 муниципальных общественных палат (всего в регионе 43 муниципальных образования). В некоторых регионах такая сеть общественного контроля развивается на местном, локальном уровне.

На итоговом форуме «Сообщество» в Москве был представлен пример Ивановского района Амурской области, где действуют как отраслевые, так и поселковые общественные советы. При общей численности населения района 23 тыс. человек более 200 жителей являются членами различных общественных советов.

В то же время в ряде субъектов Федерации муниципальных общественных палат нет. Во многих регионах кроме общественных палат и советов действуют и иные консультативные органы из общественников при главе региона или мэре. При этом статус некоторых общественных структур при региональных органах власти — советов по взаимодействию с субъектами предпринимательской деятельности, экспертных советов — часто вообще никак не определен.

Очевидно, что на законодательном уровне деятельность муниципальных общественных палат недостаточно отрегулирована, фактически они упоминаются только в Федеральном законе об общественном контроле. Такая ситуация создает путаницу в вопросах полномочий и сфер деятельности этих институтов. Общественная палата Российской Федерации планирует запустить экспертное обсуждение вопроса о законодательном регулировании деятельности муниципальных общественных палат (советов).

#Общественные советы: новая роль в работе органов власти

Общественные советы – это постоянно действующие совещательно-консультативные органы общественного контроля при федеральных органах исполнительной власти. Общественный совет призван обеспечить учет потребностей и интересов, защиту прав и свобод граждан и общественных объединений при осуществлении государственной политики, а также осуществлять контроль за деятельностью федерального органа — рассматривать разрабатываемые проекты нормативных правовых актов, участвовать в мониторинге качества оказания государственных услуг, оценивать эффективность государственных закупок и др.

Согласно Федеральному закону «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», общественные советы при федеральных органах исполнительной власти формируются на конкурсной основе27. Принципы самостоятельности и независимости общественных советов от органов государственной власти стали в последние годы общепризнанной нормой. Разработанные при участии Общественной палаты Российской Федерации, эти критерии нашли отражение в принятом в июне 2019 года постановлении Правительства Российской Федерации28. Организатором конкурсов в общественные советы выступает Общественная палата Российской Федерации. Общественная палата устанавливает основные требования к кандидатам, кандидатов на пост председателя общественного совета выдвигает Общественная палата Российской Федерации. Срок полномочий составов общественных советов не может составлять более 3 лет со дня первого очного заседания состава общественного совета.

На данный момент сформирован 51 общественный совет при федеральных органах исполнительной власти, в составе советов 1287 человек. За время работы действующего состава Общественной палаты (с июня 2017 года) сформирован 31 общественный совет, из них 18 — по новому Стандарту деятельности общественных советов, принятому в 2018 году. Завершена подача документов в 15 советов, в настоящее время проходит стадия проверки анкет кандидатов. Также с июня 2017 года проведены конкурсы по замене выбывших членов 21 общественного совета, а один ранее сформированный совет был полностью «перезагружен».

Члены общественных советов обсуждают текущие инициативы ведомств, рассматривают проекты общественно значимых нормативно-правовых актов и контролируют их выполнение, осуществляют мониторинг качества выполнения государственных услуг. У членов общественных советов есть значительные полномочия и экспертные компетенции, позволяющие влиять на повестку ведомств, а главное — возможность посмотреть на работу ведомства изнутри и со стороны, не погружаясь в бюрократическую рутину, — и именно этим он может быть полезен как государственным ведомствам, так и гражданскому обществу.

Источник: Общественная палата Российской Федерации29

Такие примеры есть. Общественный совет Минприроды России фиксировал неэффективную реализацию ФЦП «Охрана озера Байкал». Крайне сложно реализуется ключевое мероприятие ФЦП — ликвидация негативного воздействия отходов, накопленных в результате деятельности Байкальского целлюлозно-бумажного комбината. В 2018 году Счетная палата Российской Федерации провела аудит, который показал неэффективное расходование средств, в частности, из бюджета было отвлечено порядка 4 млрд руб., неисполнение полномочий ответственных структур и нецелевые траты. В Общественный совет Минприроды России на согласование поступили документы о предлагаемых изменениях в ФЦП, необходимых для гармонизации финансовой помощи региону. Члены Общественного совета в составе делегации Общественной палаты в целях оценки целесообразности вносимых изменений посетили г. Байкальск. На месте общественники проконтролировали ход реализации проекта по ликвидации отходов БЦБК, исполнителем которого является «Росгеология». В ходе данного мероприятия выяснилось, что начало ре-ализации проекта откладывается в связи с отсутствием технологических решений. Общественный совет дал конкретные предложения по изменению данной ситуации30.

В отдельных случаях, если вопрос касается «раскрученных» в информационном поле поводов, в СМИ возникают оживленные дискуссии с участием «медийных» личностей, как это было, например, с обсуждением предложения Общественного совета Минприроды России о введении предмета «Экология для устойчивого развития». По этому вопросу было опубликовано 234 сообщения в СМИ, 2 ролика на ТВ-каналах, а также 726 сообщений в социальных сетях.

Такой проактивный подход прививается медленно и, скорее, является исключением, на сегодня потенциал общественных советов реализуется далеко не в полной мере. Так, общественный совет может обсуждать и кадровую политику ведомства, в том числе прямо ставить вопрос об отставке того или иного чиновника, однако пока таких прецедентов не было. Общественные советы зачастую формируют повестку исходя исключительно из ведомственной тематики, есть общественные советы, вся деятельность которых фактически модерируется и определяется чиновниками ведомства. Часто советы опаздывают с реакцией на появляющиеся в СМИ примеры социальной несправедливости, закономерных претензий наших сограждан к деятельности ведомств, что не может не сказываться на уровне доверия и интереса к ним со стороны населения. Иногда на общественных советах проходят острые дискуссии, но результаты остаются неизвестны СМИ и обществу.

Интересная инициатива по формированию Ассамблеи региональных общественных советов при профильных органах власти реализована Минстроем России. Получился расширенный общественный совет, который помогает федеральному ведомству получить обратную связь от регионов31. В июле 2019 года в Общественной палате Российской Федерации состоялось первое очное заседание Ассамблеи региональных общественных советов в сферах строительства и жилищно-коммунального хозяйства, ключевой темой встречи стал национальный проект «Жилье и городская среда» и вклад общественных советов в его реализацию.

Постепенно снижается зависимость общественных советов от регионального начальства, почти изжита практика назначения в общественные советы государственных служащих. Например, в 2014 году Общественная палата Ставропольского края проводила мониторинг общественных советов муниципальных образований. Тогда 62% советов возглавляли главы администраций или муниципальных образований либо их заместители, в состав советов входили чиновники разного уровня. На сегодня таких фактов больше нет32.

Деятельность общественных советов в регионах слабо структурирована и в значительной степени зависит от позиции местной власти и ее желания слышать голос гражданского общества. Оценить вклад этих институтов гражданского общества в развитие регионов, решение местных проблем затруднительно, ярких примеров активности таких советов пока немного. Деятельность общественных советов регулируется региональным законодательством, которое обычно отводит им роль в сфере общественного контроля. Если на федеральном уровне роль Общественной палаты в формировании составов и координировании деятельности общественных советов при федеральных органах исполнительной власти ясно прописана в нормативных актах, то в регионах такой определенности нет. В некоторых субъектах Федерации (Воронежская, Амурская, Тамбовская, Челябинская области) региональные палаты участвуют в формировании общественных советов. В июле 2019 года в Калининградской области был принят Закон «Об общественных советах при органах государственной власти». Этот правовой акт регулирует деятельность общественных советов, составы которых теперь будет формировать Общественная палата Калининградской области, а не профильные министерства. Впервые местный законодательный орган принимает подобное, в чем-то неожиданное решение, создав таким образом прецедент, который может стать примером и для других регионов33. Также в Кировской области приняты поправки в законодательство, согласно которым региональная Общественная палата формирует 2/3 состава общественных советов при региональных органах исполнительной власти, согласовывает итоговый состав общественных советов, которые должны отчитываться перед палатой о результатах своей деятельности.

В отдельных случаях упорядочение деятельности общественных советов при региональных органах исполнительной власти ведется по ведомственному принципу. Так, система общественных советов при территориальных органах Федеральной антимонопольной службы ведется при участии региональных общественных палат и при координационной поддержке Общественной палаты Российской Федерации.

В большинстве регионов полномочия общественных палат по порядку формирования общественных советов при территориальных органах исполнительной власти по-прежнему не прописаны в законах. Участие общественных палат в формировании состава общественных советов является важным инструментом обеспечения независимости и продуктивной работы этих институтов. Для решения данного вопроса необходимо внесение правок в региональные законы об общественном контроле, которые дают возможность региональным общественным палатам участвовать в формировании состава общественных советов.

#Гражданские активисты в поле общественного контроля

В 2019 году исполняется пять лет со дня вступления в силу Федерального закона No 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Несмотря на то что в законе достаточно четко прописана структура субъектов общественного контроля, реальное качество его правоприменения зависит от активности и компетенций рядовых участников общественного контроля на местах — жилищных и экологических инспекторов, членов общественных палат и советов, членов общественных наблюдательных комиссий, лидеров некоммерческих организаций и т. д.

В некоторых регионах страны удалось создать единую систему общественного контроля с понятными правилами игры и возможностью быстро и на деле подключиться к работе. К примеру, работающий общественный контроль создан в системе ЖКХ, инициатором которого выступила Общественная палата Российской Федерации. На базе некоммерческих организаций были созданы ресурсные центры для активных собственников, а НП «ЖКХ Контроль» является методическим центром для региональных НКО. Общественные инспекторы отслеживают деятельность управляющих компаний, качество капитального ремонта, собирают мнение жителей о качестве благоустройства придомовой территории. Успешным примером может служить опыт Кировской области, где с 2018 года при участии региональной Общественной палаты налажен контроль за формированием и утверждением тарифов на услуги ЖКХ. В итоговом акте по результатам комплексного мониторинга тарифов ЖКХ за 2018 год было отмечено, что требования по ограничению роста тарифов не выполняются, а примерно сопоставимую сумму жители дополнительно уплачивают через налоговые платежи.

Складывается система мониторинга приведения деятельности учреждений для детей-сирот в соответствие с постановлением Правительства Российской Федерации от 24 мая 2014 года № 481, которое выступает основой реформы в этой сфере. По данным на 2018 год, общее число воспитанников сиротских организаций составляет около 71,5 тыс. детей. Почти 29 тыс. из них — это дети, помещенные в эти учреждения по заявлению родителей или иных законных представителей. На конец прошлого года численность сиротских учреждений достигала более 1,3 тыс., более 90% из них государственные36. Общая задача государства и общества состоит в том, чтобы большое количество детишек воспитывалось в семьях, желательно кровных семьях, необходимо также сократить время пребывания детей в сиротских учреждениях, перенастроить их на семейное устройство своих воспитанников.

Также Общественная палата осуществляет оценку оказания услуг «Няни для детей-сирот в больницах» в соответствии с п. 88 плана мероприятий в рамках Десятилетия детства. Необходимо совершенствование правовой базы и расширение доступа НКО к оказанию социальных услуг детям37.

В этом году после визита Президента Российской Федерации в Санкт-Петербургский Детский хоспис было определено бюджетное федеральное и региональное финансирование паллиативной помощи детям. На федеральном уровне выделено 4,6 млрд руб., к этим деньгам каждый регион должен добавить 20% и создать региональную программу развития данного направления. Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по правам ребенка Анной Кузнецовой совместно с председателем Комиссии Общественной палаты по вопросам благотворительности, гражданскому просвещению и социальной ответственности Александром Ткаченко запущен мониторинг системы организации паллиативной помощи детям в регионах38. 29 августа в г. Домодедове при участии Александра Ткаченко открылся первый детский хоспис в Московской области39.

С 1 января 2014 года проекты актов субъектов Российской Федерации, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, в обязательном порядке должны проходить процедуру оценки регулирующего воздействия. В этой деятельности активно задействовано предпринимательское сообщество, уполномоченные по правам предпринимателей в регионах.

В Вологодской области с 2017 года на системной основе выстроена практика проведения общественного контроля ремонта дорог. В регионе выделены бюджетные средства на запуск программы обучения проведению общественного контроля для муниципальных служащих. В Курской области открыт бесплатный ресурсный центр для представителей гражданского общества, НКО, работающих в сфере общественного контроля, где им на целый год предоставляется бухгалтерское и юридическое обслуживание.

Развивается система контроля качества пищевой продукции. Общественной палатой Республики Коми в рамках «Дней контроля» совместно с Министерством сельского хозяйства и потребительского рынка республики проводится оценка качества молочной продукции40. Проект участника конкурса Общественной палаты «Мой проект — моей стране» Семена Волчека «Межрегиональная система мониторинга безопасности и качества продуктов питания некоммерческими организациями как институт гражданского общества в области защиты прав потребителей» работает в 20 регионах. За время работы проекта удалось существенным образом изменить отношение общественности к проблеме фальсификата пищевой продукции и ее ингредиентов.

При этом в сфере законодательного регулирования и организации участия граждан в общественном контроле сохраняется немало пробелов. Согласно законодательству, отдельные граждане и общественные объединения не являются субъектами общественного контроля, но вправе участвовать в его осуществлении. Для этого они должны обладать специальными знаниями и опытом в соответствующей сфере, а также быть утверждены в качестве участников общественного контроля (общественных инспекторов, общественных экспертов и общественных наблюдателей) в установленном порядке. Однако порядок наделения полномочиями общественных инспекторов, экспертов, наблюдателей утвержден далеко не во всех сферах общественного контроля. В этой связи следует повышать качество отраслевых законов в сфере общественного контроля. Высказываются предложения об обеспечении в процессуальном законодательстве права субъектов общественного контроля обращаться в суд с заявлением в защиту интересов неопределенного круга лиц.

На сегодня законы об общественном контроле приняты в подавляющем большинстве регионов, однако законов об общественном контроле нет в самых крупных субъектах России – Москве и Санкт-Петербурге. Заметно различается и качество региональных законов: в некоторых актах удалось удачно детализировать и развить нормы федерального законодательства, что делает закон работающим инструментом. Такие хорошие примеры — законы об общественном контроле Кировской области, Ямало-Ненецкого автономного округа, Тюменской области. В других случаях законодатель просто воспроизвел нормы федерального закона.

Существует и негативная практика злоупотребления общественным контролем, которая получила распространение при проверках субъектов предпринимательской деятельности общественными организациями в соответствии со статьей 45 Федерального закона «О защите прав потребителей», которая, в частности, дает право проводить независимую экспертизу товаров, работ и услуг, осуществлять общественный контроль за соблюдением законодательства и при обнаружении нарушений передавать эту информацию в компетентные органы. Пользуясь юридической безграмотностью владельцев бизнеса, недобросовестные сотрудники общественных организаций проводят рейды среди малого и среднего бизнеса с целью обогащения. Схожие нарушения имеются и в системе общественного контроля в местах принудительного содержания.

Также законодательством не установлена ответственность субъектов общественного контроля за размещение искаженных или недостоверных сведений, ответственность лиц, препятствующих осуществлению общественного контроля. Необходима дальнейшая институционализация общественного контроля, в том числе в части установления требований к субъектам общественного контроля при подготовке и проведении общественной проверки.

#Общественные наблюдательные комиссии (ОНК): гуманитарные и социальные задачи

Особое место в системе общественного контроля занимает институт общественных наблюдательных комиссий по общественному контролю за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания (ОНК).

История существования общественных наблюдательных комиссий началась с июня 2008 года, когда был принят закон «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»41. Члены ОНК осуществляют проверки на общественных началах, в свободное от основной работы время. Главная цель контроля — удостовериться, что лица, преступившие закон, содержатся в условиях, соответствующих установленным требованиям, а права, гарантированные им Конституцией, неукоснительно соблюдаются.

Особенностью деятельности ОНК в Российской Федерации является то, что, в отличие от других мировых аналогов («визитеры» в Великобритании или во Франции), члены ОНК в Российской Федерации утверждаются непосредственно одним из институтов организованного гражданского общества — Советом Общественной палаты Российской Федерации. В связи с этим на Совет ОП РФ возлагается достаточно серьезная и кропотливая работа по отбору кандидатур, требующая ответственного и взвешенного подхода. За прошедшее с принятия закона время в большинстве регионов сменились уже четыре состава общественных наблюдательных комиссий, всего образовано 367 составов ОНК, рассмотрены документы на 6988 кандидатур, из них 4344 человека назначены членами ОНК. Иногда можно слышать критику в адрес Совета, связанную с тем, что те или иные кандидатуры не были поддержаны. В этой связи необходимо заметить, что в основе принимаемых решений находится несколько критериев: необходимость регулярной ротации членов ОНК, профессиональный опыт и репутация кандидатов и качество работы действующих членов, оценка которого формируется исходя из поступающей в ОП РФ отчетности.

В 2019 году работа Общественной палаты по формированию новых составов ОНК отличалась особенным масштабом: была проведена процедура формирования новых составов ОНК в 45 регионах России. В рамках кампании было подано 1165 заявок, из них признаны соответствующими требованиям законодательства — 971. В результате конкурса в состав 45 ОНК прошли 709 человек, или 60,8% от общего числа кандидатов. Впервые сформированы ОНК в Ненецком и Чукотском автономных округах (ранее сформировать их не удавалось, т. к. не было достаточного количества заявок от кандидатов). В состав ОНК попали яркие люди: известные активисты правозащитного движения, профессионалы, которые глубоко разбираются в теме42. Максимальный состав ОНК из 40 человек сформирован сразу в четырех субъектах Российской Федерации: Москве, Санкт-Петербурге, Краснодарском крае, Свердловской области. Численность членов ОНК увеличилась еще в 17 регионах, где проходила ротация (в Ростовской области, Нижегородской области, Владимирской области, Республике Коми и др.).

Общественная палата стремится к тому, чтобы привлечь к работе в ОНК как можно больше активных граждан. Помочь кандидату в состав ОНК разобраться в требованиях нормативных документов призвано подготовленное Общественной палатой учебно-методическое пособие43. Приоритетным направлением для ОП РФ является увеличение представительства в составах ОНК кандидатов от социально ориентированных НКО, которые могли бы усилить работу по социальной реабилитации и социальной интеграции заключенных. Следует поддержать тезис, высказывавшийся общественными активистами на итоговом форуме «Сообщество», о том, что оступившимся членам общества нужна поддержка в трудных жизненных ситуация и что зачастую им приходится начинать жизнь с чистого листа.

По данным, полученным в ходе консультаций с Фондом президентских грантов, в 2019 году Фондом по теме защиты прав осужденных и работы ОНК было поддержано 42 проекта на сумму 91,1 млн руб. В 2018 году было поддержано 27 проектов на сумму 65 млн руб. В 2017 году было поддержано 37 проектов на сумму 100 млн руб. Есть организации, которые получают субсидии от Минтруда России. Но этого все равно недостаточно. Общественная палата будет прилагать все усилия для содействия финансированию деятельности некоммерческих организаций и фондов, занимающихся вопросами социальной реинтеграции заключенных.

В рамках методической поддержки членов ОНК в 2019 году членами профильной комиссии ОП РФ было проведено 15 мероприятий, осуществлено более 30 посещений мест принудительного содержания (в основном, совместных с ОНК) в 19 субъектах Российской Федерации. Значимым событием для участников правозащитного движения, занимающихся проблемами заключенных, стала подготовка специального доклада ОП РФ «Десять лет деятельности общественных наблюдательных комиссий в субъектах Российской Федерации».

Постоянный контакт с проблемной повесткой общественного контроля в местах принудительного содержания позволяет Палате принимать активное участие в совершенствовании нормативно-правовой базы деятельности ОНК. В 2018–2019 годах при участии Общественной палаты устранены следующие пробелы в нормативно-правовом обеспечении и организации их деятельности: членам ОНК было предоставлено право осуществлять кино-, видеои фотосъемку, замеры температуры, влажности и освещенности в помещениях мест принудительного содержания в целях фиксации нарушения прав содержащихся в них лиц. Повышению прозрачности и предотвращению нарушений способствовал вывод медицинской службы ФСИН из прямого подчинения начальникам учреждений и территориальных органов уголовно-исполнительной системы, теперь они напрямую подчиняются Управлению организации медико-санитарного обеспечения ФСИН России.

Очевидно, многие вопросы в деятельности ОНК требуют дальнейшего совершенствования как в плане законодательного обеспечения их деятельности, так и в методическом отношении. Уровень работы комиссий в разных регионах существенно различается, существует большой разрыв в соотношении количества членов ОНК и количества мест принудительного содержания в некоторых регионах. В законодательстве фактически не отражена обязанность ОНК отчитываться перед Общественной палатой за проводимую работу: есть норма о том, что ОНК должны присылать материалы по итогам осуществления общественного контроля, однако не указаны ни сроки, ни периодичность предоставления данных материалов, ни их содержание. В данном контексте на итоговом форуме «Сообщество» высказывались суждения о необходимости усиления обратной связи между Советом ОП РФ и действующими составами ОНК. В целом поддержку получила идея о том, что целесообразно внести поправки в законодательство, четко устанавливающие обязанность ОНК регулярно отчитываться об итогах своей работы.

Острой проблемой является материально-техническое и финансовое обеспечение деятельности ОНК. Речь идет не об оплате их труда — члены ОНК работают на добровольных началах — а о компенсации затрат на проезд к месту проверки, связь, приобретение расходных материалов и другие текущие расходы: сегодня члены ОНК оплачивают их сами. В некоторых регионах места принудительного содержания удалены от административного центра на сотни километров, что делает такую поездку весьма затратной. В этой связи необходимо активнее продвигать вопрос о компенсации расходов на осуществление мероприятий ОНК из региональных бюджетов.

В такой деликатной теме, как защита прав заключенных, необходимо соблюдение самых высоких требований к прозрачности и этике общественного контроля. За годы существования ОНК имели место случаи злоупотреблений со стороны их членов, несколько бывших членов ОНК были осуждены за взятки. Вместе с тем у Общественной палаты на сегодня отсутствуют законодательно закрепленные рычаги воздействия на деятельность уже сформированных ОНК и их членов, не предусмотрена процедура отзыва членов ОНК. В этой связи Общественная палата Российской Федерации предлагает рассмотреть внесение изменений в законодательство, которые предоставили бы Совету Общественной палаты право отзыва членов ОНК.

Вне сомнений, что система ОНК уже внесла значительный вклад в совершенствование системы исполнения наказаний в нашей стране и от наших общих усилий, настойчивости и принципиальности гражданского общества зависит дальнейшее поступательное движение в данной сфере.

#Общественная экспертиза: вклад гражданского общества в качество институциональной среды

Важным инструментом общественного контроля выступает общественная экспертиза. Задача общественной экспертизы — диалог и согласование общественно значимых интересов различных сообществ, органов власти и бизнеса. В рамках «нулевых чтений», проводимых Общественной палатой, фактически дается независимая общественная оценка воздействия предлагаемых решений на сферу законодательного регулирования, прогноз улучшения или ухудшения положения людей, социальных групп, условий для осуществления предпринимательской или общественной деятельности.

За 2019 год (на 26.11.2019) Общественная палата провела экспертизу 21 проекта нормативно-правовых актов, из них 14 – в формате «нулевого чтения», то есть до первого чтения в Государственной Думе.

Важнейшим примером работы по этому направлению является закон о паллиативной помощи44. Были проведены слушания в Общественной палате, состоялись обсуждения в регионах. На встречах с экспертами от медицины и представителями пациентских организаций обсуждались вопросы расширения самого понятия паллиативной помощи, доступности обезболивания, различных аспектов сопровождения паллиативных пациентов на дому. К третьему чтению данная законодательная инициатива прошла ряд серьезных общественных обсуждений и в большей степени отражала мнение экспертного сообщества и общественных организаций, чем первоначальный вариант. По сути, именно общественные организации задали структуру законопроекта и вектор направления движения для государственных институтов. После принятия изменений в федеральный закон понятие паллиативной помощи было расширено: помимо медицинских услуг паллиативная помощь должна включать социально-психологическую и духовную помощь.

В 2019 году Минэкономразвития России разработан проект федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций», который предусматривает нормы, направленные на систематизацию сведений об оказании органами власти всех уровней финансовой поддержки СО НКО путем их размещения на Едином портале бюджетной системы Российской Федерации, совершенствование системы отчетности НКО, сроков проведения проверок, распространение на СО НКО отдельных мер государственной поддержки, установленных для субъектов малого и среднего предпринимательства с аналогичными численностью работников и размером доходов, а также особых условий участия СО НКО в приватизации арендуемого государственного или муниципального имущества.

По результатам состоявшейся общественной экспертизы Общественной палатой подготовлено заключение, содержащее замечания и предложения к законопроекту. В частности, отмечена необходимость уточнения проектируемых положений для решения практических проблем, возникающих у СО НКО при формировании и подаче отчетности в Минюст России.

Критику вызвали положения, устанавливающие количественные характеристики среднесписочной численности работников («от 101 до 250 человек») и уровня дохода («от 800 тыс. до 2 млрд руб.») в качестве условия, которое будет учитываться при решении вопроса о предоставлении организациями, образующими инфраструктуру поддержки малого и среднего предпринимательства, СО НКО поддержки (заемное кредитование, гарантии и поручительства). В случае применения указанного условия новыми видами поддержки смогут воспользоваться лишь крупные НКО. В то время как в кредитовании и получении независимых гарантий нуждаются в основном небольшие НКО, реализующие социальные проекты (предоставляющие услуги в социальной сфере) и не располагающие иными стабильными источниками финансирования своей деятельности.

По состоянию на 25 ноября 2019 года законопроект в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации не внесен.

Законопроект о нестационарной и развозной торговле, также рассматривавшийся в рамках общественной экспертизы на площадке Общественной палаты, затрагивает как интересы бизнеса, так и права потребителя. В частности, он предусматривает единообразные подходы и основные принципы оформления права на размещение нестационарных торговых объектов и отражает такие ключевые моменты, как заключение договоров на розничную торговлю сроком от пяти до семи лет, однократное продление договора без торгов, предоставление компенсационного места и ряд других положений. Предполагается, что изменения и дополнения в схему размещения объектов нестационарной торговли муниципальные власти будут выносить на общественные обсуждения с участием жителей и хозяйствующих субъектов, заинтересованных в размещении указанных нестационарных или мобильных торговых объектов45. Поддержав законопроект в целом, Палата в своем заключении предложила внести ряд уточнений, позволяющих соблюсти баланс между безопасностью потребителя и повышением мобильности и доступности торговой сети.

Законопроект внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 5 декабря 2018 года. По состоянию на 25 ноября 2019 года дата рассмотрения законопроекта в первом чтении не определена.

По результатам общественных слушаний пакета законопроектов, регулирующих услуги такси, Общественная палата обратила внимание на необходимость концептуальной переработки законопроекта. Поддерживая введение обязательного страхования гражданской ответственности перевозчиков, Общественная палата предложила подробно прописать ответственность всех участников рынка — представителей агрегаторов, служб заказа такси, уполномоченных органов, водителей — разработать и закрепить детальный порядок наступления такой ответственности46.

Законопроект No 481004-7 внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 5 июня 2018 года, принят в первом чтении 13 декабря 2018 года. Корреспондирующий законопроект No428641-7 внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 29 марта 2018 года, принят в первом чтении 17 октября 2018 года. По состоянию на 25 ноября 2019 года дата рассмотрения во втором чтении обоих законопроектов не определена.

Острой критике со стороны работников культуры подвергся законопроект, регулирующий труд творческих работников, в части введения регулярных (не чаще чем раз в три года) конкурсов для подтверждения квалификации творческих работников, с которыми заключены трудовые контракты на неопределенный срок. Поправка в Трудовой кодекс Российской Федерации предоставляет работодателям право расторжения трудового договора по итогам конкурса или в случае отказа творческого работника от участия в нем. По мнению Общественной палаты, новация не вполне учитывает специфику труда людей творческих специальностей, а критерии подтверждения квалификации не свидетельствуют об их профессиональном мастерстве и качестве работы, а только сводятся к количественным показателям47.

По состоянию на 25 ноября 2019 года законопроект не внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Общественный резонанс имело обсуждение проекта федерального закона о кибердружинах. Законопроект прописывает сотрудничество добровольцев, выявляющих в Интернете экстремистскую информацию, с правоохранительными органами. Предполагается, что кибердружинники будут бороться с размещением в Интернете запрещенной в России информации, в том числе направленной на пропаганду войны, разжигание национальной, расовой или религиозной ненависти и вражды, а также информации, за распространение которой предусмотрена уголовная или административная ответственность. Основные опасения противников законопроекта связаны с введением цензуры в Интернете, превращением нового закона в инструмент давления на свободу слова и сведения счетов. В то же время на слушаниях в Палате подчеркивалось, что законопроект должен урегулировать уже имеющуюся практику работы кибердружин, в том числе такую спорную, как, например, провокация педофилов48.

По состоянию на 25 ноября 2019 года законопроект не внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Безусловно были поддержаны преподавательским сообществом поправки в Закон об образовании, направленные на сокращение бумажной отчетности учителей. Законопроект, рассматривавшийся в рамках «нулевых чтений» в Общественной палате, предусматривал ограничение перечня документов, в разработке которых участвуют педагогические работники. Зачастую администрации ряда образовательных организаций перекладывают свою ответственность по формированию и ведению отчетности на плечи педагогов, что негативно сказывается на качестве выполнения ими своих основных обязанностей49.

По состоянию на 25 ноября 2019 года законопроект не внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.

Участники слушаний в Общественной палате указывали на значительные недостатки проекта федерального закона о качестве и безопасности пищевых продуктов и внесении изменений в статью 37 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» (о школьном питании). В частности, указывалось, что основные термины закона не являются однозначными и допускают большие возможности их произвольного толкования.

Например, термин «здоровое питание» не учитывает возрастные, физиологические особенности организма, включая умственные и физические нагрузки. Термины «безопасность пищевой продукции» и «недопустимый риск» имеют оценочные категории; «Пищевая продукция для детского питания» не содержит требований по дифференциации в зависимости от возрастных и физиологических особенностей детей; «Горячее питание» определяется как «продукт, который доведен до кулинарной готовности», но совершенно понятно, что температура и кулинарная готовность — это несовпадающие понятия.

Среди существенных недостатков законопроекта участники слушаний отметили слишком широкую трактовку понятия «оборот пищевой продукции»; отсутствие среди 18 полноценных ГОСТов по организации общественного питания отдельного стандарта по питанию детей в дошкольных, школьных и социальных детских учреждениях; невозможность отследить, насколько соблюдается процесс контроля за ГМО; необходимость разработки ГОСТа по контролю за немолочными жирами и остальными компонентами, связанными с молочными продуктами; размытость понятия «аутентичность пищевой продукции».

Законопроект No797249-7 «О внесении изменений в Федеральный закон “О качестве и безопасности пищевых продуктов” и статью 37 Федерального закона “Об образовании в Российской Федерации” в части совершенствования правового регулирования вопросов обеспечения качества пищевой продукции» принят Государственной Думой в первом чтении. По состоянию на 29 ноября 2019 года дата рассмотрения законопроекта во втором чтении не определена.

По итогам общественной экспертизы поддержан разработанный Минэкономразвития России проект федерального закона «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации в части установления особенности регулирования труда лиц, работающих у работодателей, являющихся некоммерческими организациями», который направлен на снижение для НКО дополнительного ресурсного бремени по разработке, утверждению и изменению кадровой документации. В этих целях в документе предусмотрено распространение на НКО особенностей регулирования труда лиц, работающих у работодателей, — субъектов малого предпринимательства, а именно предлагается установить возможность заключения по соглашению сторон срочного трудового договора с лицами, поступающими на работу к работодателям, — НКО, а также право работодателей — НКО отказаться от принятия локальных нормативных актов, содержащих нормы трудового права.

По состоянию на 25 ноября 2019 года законопроект в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации не внесен.

Законопроект внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 29 марта 2018 года, принят в первом чтении 24 сентября 2019 года. По состоянию на 25 ноября 2019 года дата рассмотрения во втором чтении не определена.

Отдельный интерес со стороны общественности и профессионального сообщества вызвал законопроект «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части установления запрета на создание и осуществление деятельности унитарных предприятий)», разработанный Федеральной антимонопольной службой в целях защиты конкуренции на локальных рынках.

По мнению Общественной палаты, положения законопроекта не учитывают негативные последствия ухода унитарных предприятий, работающих с социально значимых рынках (на которых практически отсутствуют частные предприятия) и осуществляющих деятельность в малонаселенных отдаленных городских округах и поселениях, где конкуренция отсутствует полностью или находится на очень низком уровне. В данном случае речь идет о социально значимых сферах деятельности, где необходимо ежедневное поддержание должного уровня обеспечения нужд населения в целях создания комфортных условий жизни людей. К их числу, в частности, можно отнести обеспечение транспортными услугами населения, вывоз коммунальных бытовых отходов, поставку коммунальных услуг, уборку улиц и дорог, аптечное дело и т. д.

Ликвидация унитарных предприятий в социально значимых сферах при отсутствии законодательного закрепления альтернативных эффективных механизмов решения жизненно важных для населения вопросов может повлечь за собой социальную напряженность и ухудшение качества жизни граждан. В ходе обсуждений в Палате звучали мнения, что необходимо применение дифференцированного подхода, учитывающего состояние конкуренции в социально значимых отраслях в труднодоступных отдаленных населенных пунктах, т. е. на территориях с низкой инвестиционной привлекательностью и низким уровнем рентабельности. Кроме вопросов, связанных с привлечением хозяйствующих субъектов к работе в тех нишах, которые занимают ГУП и МУП, остро встанет проблема трудоустройства лиц, высвобождаемых с этих унитарных предприятий. Если унитарное предприятие является градообразующим, то его реорганизация может иметь серьезные негативные последствия для территории50.

Законопроект принят в первом чтении 11 декабря 2018 года. По состоянию на 25 ноября 2019 года дата второго чтения не определена.

Параллельно с законопроектом о запрете создания и осуществления деятельности унитарных предприятий в рамках общественной экспертизы в Общественной палате рассматривался проект постановления Правительства Российской Федерации «Об осуществлении деятельности государственных унитарных предприятий», направленный на сохранение некоторых видов унитарных предприятий.

Общественная палата обратила внимание на преждевременность разработки данного проекта постановления до принятия законопроекта «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части установления запрета на создание и осуществление деятельности унитарных предприятий)», вместе с тем сформулировала предложения по доработке перечня видов деятельности, для осуществления которых могут быть созданы государственные унитарные предприятия с видами деятельности, направленными на обеспечение социально значимых функций, таких как, например, снабжение питьевой водой и продуктами питания населенных пунктов в удаленной и труднодоступной местности; деятельность служб коммунальной поддержки и управления жилым фондом (поставка коммунальных услуг, обеспечение работоспособности котельных и т. д.); предоставление услуг по содержанию улиц и дорог (наружная уборка и полив, удаление снега и льда, уход за территорией) и другие51.

По состоянию на 25 ноября 2019 года информация о дальнейшем движении проекта постановления отсутствует.

Вопросы увековечения памяти погибших при защите Отечества и совершенствование законодательства в данной сфере постоянно находятся в поле зрения Общественной палаты. Так, Общественная палата в рамках общественной экспертизы приняла активное участие в доработке проекта федерального закона «О внесении изменений в Закон Российской Федерации “Об увековечении памяти погибших при защите Отечества"» (далее — законопроект, проект федерального закона) и проекта приказа Министерства обороны Российской Федерации «Об установлении Порядка взаимодействия Министерства обороны Российской Федерации с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными организациями по вопросам увековечения памяти погибших при защите Отечества, Порядка проверки сведений, которые содержатся в поименных списках лиц, погибших при защите Отечества, и используются при нанесении надписей на мемориальные сооружения и объекты, а также Перечня указываемых на мемориальных сооружениях и объектах сведений о лицах, погибших при защите Отечества», предложив расширить предлагаемый в законопроекте перечень полномочий субъектов Российской Федерации по увековечению памяти погибших при защите Отечества и содержанию воинских захоронений, находящихся на их территориях, а также сформулировав предложения по уточнению процедуры проведения проверки сведений, которые содержатся в поименных списках лиц, погибших при защите Отечества, и нанесения надписей (изменений в них) на мемориальные сооружения и объекты52.

По состоянию на 25 ноября 2019 года законопроект в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации не внесен. Информация о дальнейшем движении проекта приказа отсутствует.

Общественная палата ежегодно проводит «нулевое чтение» проекта федерального бюджета, последовательно отстаивая приоритеты модернизации социальной сферы, национальных целей развития в этом важнейшем для страны финансовом документе. По данным участников состоявшихся слушаний, в то время как доходы государственного бюджета увеличиваются (только за этот год они выросли на 10–11%), проектом федерального бюджета в 2019 году предусмотрен рост расходов всего на 0,7% ВВП (до 16,8% ВВП), а в 2020 году — на 0,5% ВВП (до 17,3% ВВП). В то же время за 2019 год на 1,5% уменьшились доходы граждан. По мнению Минфина России, документ сбалансированный и выверенный. Однако, по мнению членов Общественной палаты, разработчикам проекта не хватает понимания широкого социального контекста, в который погружена экономика России.

Среди основных проблем – эффективность бюджетных расходов. Общей практикой стала ситуация, когда бюджет принимается в конце текущего года, а средства из него после проведения всех необходимых процедур, в частности тендеров на госзакупки, поступают не раньше июля — августа, при этом работа должна быть сдана до конца года. Слабая эффективность Закона о госзакупках (44-ФЗ) связана с тем, что на тендеры выходят компании, которые плохо понимают предметную область, а основным критерием остается цена производимых товаров, работ (услуг).

В очередной раз участники отметили необходимость широкого экспертного обсуждения проекта бюджета на ранней стадии, когда рассматриваются его основные концептуальные положения, макроэкономический прогноз и ключевые показатели.

Среди других законодательных инициатив, также обсуждавшихся в Общественной палате, можно отметить резонансные законопроекты о профилактике семейно-бытового насилия, о жестоком обращении с животными, о распределенной опеке, о требованиях к распространению рекламы алкогольной продукции, о совершенствовании государственной кадастровой оценки, о совершенствовании законодательных механизмов, регулирующих доступ детей к культурным ценностям и культурным благам, об обеспечении допуска студентов к осуществлению образовательной деятельности и др.

На региональном уровне повестка общественной экспертизы формируется вокруг законодательных инициатив, имеющих принципиальное, стратегическое значение для развития того или иного региона, качества жизни граждан. Так, Общественная палата Ставропольского края провела обсуждение разрабатываемого Министерством Российской Федерации по делам Северного Кавказа законопроекта о Кавказских Минеральных Водах. По мнению палаты, предлагаемые инициативы ведут к выхолащиванию правового статуса особо охраняемого эколого-курортного региона федерального значения53.

По состоянию на 25 ноября 2019 года закон находится на рассмотрении в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Концептуальные предложения Общественной палаты не учтены.

С учетом опыта проведения общественной экспертизы федеральной и региональными общественными палатами в 2019 году представляется целесообразным содействовать продвижению следующих инициатив, направленных на повышение внимания к институту общественной экспертизы и его эффективности:

• рекомендовать субъектам общественного контроля на регулярной основе использовать «Официальный сайт для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения» (https://regulation.gov.ru) при проведении общественной экспертизы НПА;
• обязать ответственные федеральные органы исполнительной власти своевременно обновлять информацию о ходе общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов, своевременно размещая актуальные редакции, таких НПА на «Официальном сайте для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения» (https://regulation.gov.ru);
• внести изменения в законодательство, предусматривающие обязанность субъекта законодательной инициативы направлять мотивированный ответ на заключения Общественной палаты Российской Федерации и общественных палат субъектов Российской Федерации по результатам общественной экспертизы НПА;
• обязать федеральный орган исполнительный власти – разработчика законопроекта обеспечивать присутствие на общественных слушаниях Общественной палаты Российской Федерации, посвященных экспертизе НПА, своих представителей соответствующего уровня.

#Местное и территориальное самоуправление как среда формирования гражданской активности

Местное самоуправление является одним из ключевых направлений в деятельности Общественной палаты Российской Федерации в 2019 году. Палата выступает за снятие барьеров и улучшение взаимодействия между гражданским обществом в регионах, структурами местного самоуправления и региональными властями. Для этого была проведена общественная экспертиза проекта федерального закона No 631751-7 «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”» в части совершенствования вопросов территориальной организации местного самоуправления.

Общественная палата сформулировала ряд предложений и замечаний, в частности, о неограниченной возможности перехода с двухуровневой системы местного самоуправления на одноуровневую, что чревато концентрацией органов муниципальной власти на «окружном» уровне и вступает в противоречие с конституционными нормами (глава 8 Конституции Российской Федерации) и общей концепцией Федерального закона от 6 октября 2003 года No 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Как показывает практика, необходимо шире использовать механизмы медиации при проведении публичных слушаний, которые подразумевали бы участие авторитетного независимого посредника в процедуре урегулирования спора. В рамках форумов «Сообщество» неоднократно высказывалась идея о создании единого электронного реестра общественных слушаний, ведение которого могла бы взять на себя Общественная палата Российской Федерации.

Стратегическая цель должна состоять в переформатировании института общественных слушаний таким образом, чтобы создавались рабочие группы из представителей общественности, общественные советы по вопросам градостроительной политики и архитектуры при администрациях муниципальных образований и при районных администрациях, которые будут заниматься проектами на самых ранних этапах, когда только начинается проектирование того или иного объекта, чтобы общественные слушания стали тем реальным барьером, через который нельзя протащить любое решение, невыгодное обществу.

Для этого в 2020 году Общественная палата Российской Федерации намерена провести анализ нормативных правовых источников, регулирующих общественные слушания при осуществлении градостроительной деятельности в субъектах Российской Федерации, и подготовить предложения по внесению изменений в законодательство с целью совершенствования порядка проведения этих процедур.

К примеру, к моделированию городской среды и выработке транспортной системы регионов необходимо привлекать жителей городов и сел. Сегодня накопилось немало успешных примеров участия гражданского общества в развитии городского пространства, часто проекты реализуются в новых интересных форматах. Так, важнейшим условием развития небольших городов выступают транспортная инфраструктура и доступность. Именно связанность места как с внешним миром, так и с окружающими населенными пунктами становится ключевым преимуществом. Уже есть успешные практики, когда жители сами определяют направления движения автобусов. В качестве примера можно привести город Тутаев Ярославской области, жители которого собственными усилиями спроектировали городскую транспортную систему54.

Большие надежды связывают с развитием инициативного бюджетирования, когда жители территорий принимают прямое, непосредственное участие в определении приоритетных проблем местного значения и распределении части бюджетных средств, а кроме того, подключаются к общественному контролю за реализацией проектов.

В Республике Коми в рамках проекта «Народный бюджет» для реализации местных инициатив, большая часть которых направлена на благоустройство населенных пунктов, выделено в 2019 году более 90 млн руб.55. «В Приморском крае в 2019 году впервые прошел конкурс проектов, инициированных инициативными группами граждан, ТОСами, по итогам которых победители среди сельских поселений получили 100 тыс. руб.», победители из числа городских поселений — 200 тыс. руб., а от городских округов — 500 тыс. руб.56. В Брянской области на реализацию 89 проектов инициативного бюджетирования выделено 100 млн руб.57. На площадке Общественной палаты РФ проходит обсуждение инициативы «Интерактивный бюджет для граждан»58, которая позволяет жителям самостоятельно участвовать в формировании муниципального бюджета и предлагать свои инициативы местным властям. В перспективе этот проект может стать настоящим прорывом в деле организации местного самоуправления в России.

Важным форматом для обсуждения и решения местных проблем выступают территориальные органы местного самоуправления (ТОСы), которые получили широкое развитие в отдельных регионах. В июне 2019 года Общественная палата провела в Архангельске — регионе, где уже давно и активно развиваются ТОСы, один из форумов «Сообщество» на тему «Самоорганизация граждан и общественное самоуправление». Движение ТОСов дает серьезную поддержку в решении локальных проблем и позволяет выйти на качественно новый уровень обустройства территорий. Часто ТОСы реализуют совершенно неординарные, уникальные инициативы и проекты.

В Воронежской области создано около двух тысяч ТОСов и запущена специальная региональная программа грантов для ТОСов. В Бурятии движение ТОСов начало развиваться с 2010 года, и в настоящее время в регионе также действует более двух тысяч ТОСов, а с 2012 года ежегодно проводится республиканский конкурс «Лучшее территориально-общественное самоуправление»59. В Брянской области действует 605 ТОСов, которые решают вопросы благоустройства, сбора средств по самообложению, помогают в оформлении документов и фактически являются добровольными помощниками глав сельских поселений60. Часто именно территориальное местное самоуправление — наиболее понятный людям способ соорганизации для решения конкретных задач. Во многих случаях территории развиваются именно там, где созданы ТОСы.

Есть и другие интересные примеры. В Приморском крае в 2019 году впервые проведен конкурс проектов, инициируемых жителями муниципальных образований Приморского края по решению вопросов местного значения, подавать проекты могли инициативные группы граждан и ТОСы61. В Ульяновской области проходит Фестиваль местных сообществ, площадка по «сбору» гражданских инициатив для развития населенных пунктов, улучшения инфраструктуры, «картирования» проблемных полей и точек роста на территории муниципальных образований.

Общественная палата Санкт-Петербурга поддержала проект «Открытый Петербург», основная идея которого — наладить доверительные отношения между государством и обществом. На разработанном сайте были представлены интерактивные карты Петербурга и Ленинградской области, где жители могли выбрать район и муниципальное образование, проголосовать за тот или иной проект и оставить свои предложения. Всего было получено свыше 8000 откликов, инициатив, вариантов решения тех или иных проблем. Благодаря конкурсу были выявлены объективные результаты работы администраций районов города, которые помогли наладить диалог общества и власти.

Серьезным ресурсом формирования активного гражданского общества является развитие жилищного самоуправления. В соответствии с Жилищным кодексом собственники многоквартирных домов несут ответственность за содержание общедомового имущества, они обязаны участвовать в общих собраниях и принимать решения, касающиеся жизни дома. В каждом доме должен быть создан Совет многоквартирного дома (исключение составляют только дома, в которых созданы ТСЖ). Жилищный актив, советы многоквартирных домов, работающие большей частью на безвозмездной основе, являются самым массовым волонтерским отрядом в стране, выполняющим огромный объем работ.

Среди лидирующих тем в обращениях, поступающих от граждан в приемные сети общественного контроля в сфере ЖКХ, — начисление платы за жилищно-коммунальные услуги и жалобы на управление многоквартирными домами, ненадлежащее управление. Складывается парадоксальная ситуация: Правительство непрерывно принимает новые нормативные акты, введено лицензирование управляющих компаний, а управление домами становится все хуже. Это происходит потому, что у собственников нет механизмов влияния на ситуацию.

Сегодня в сфере управления многоквартирными домами граждане в большинстве своем абсолютно пассивны. Как правило, на практике собственники не участвуют в собраниях, не принимают важнейших решений по управлению домом, не выбирают советы многоквартирных домов, не контролируют работу управляющих компаний. При этом вместо исполнения своих обязанностей и реализации прав по управлению домом многие предпочитают решать возникающие проблемы путем жалоб в контрольно-надзорные органы и органы власти.

Такая патерналистская позиция во многом порождается самой властью. Несмотря на постоянные заявления о том, что важнейшая задача — это формирование класса активных и ответственных собственников многоквартирных домов (такая задача была, в частности, озвучена в качестве приоритетной в стратегии развития ЖКХ до 2020 года), конкретные решения, принимаемые органами власти, способствуют снижению активности собственников. В частности, была серьезно снижена роль общих собраний в принятии решений по выбору (перевыбору) управляющих компаний. В настоящий момент смена управления многоквартирного дома осуществляется только после внесения изменений в реестр лицензий. При этом от момента собрания до момента изменения записи может пройти несколько лет, что вселяет в собственников сомнения в том, что они могут реально повлиять на ситуацию в многоквартирном доме.

У собственников отсутствуют реальные рычаги финансового воздействия на управляющую организацию. Вне зависимости от качества работы этой организации деньги собственников продолжают исправно перечисляться ей на счет. Зачастую собственники лишены возможности использовать и распоряжаться общим имуществом многоквартирных домов, которым по закону они владеют сообща. Однако по факту общее имущество многоквартирных домов (чердаки, подвалы, колясочные, лифтерные) оказывается отчуждено в пользу отдельных юридических и физических лиц или передано «на баланс» муниципалитетов. Общественная палата в настоящее время ведет активную работу по защите прав собственников на общедомовое имущество и считает это направление одним из самых востребованных у граждан.

#Медиасреда и вызовы глобального информационного общества

Средства массовой информации — важнейший институт гражданского общества, который является каналом обратной связи между гражданами и властью, служит инструментом общественного контроля, транслирует общие, единые смысловые ценности, скрепляющие общество.

Как показывают опросы, средства массовой информации по-прежнему пользуются доверием граждан России и занимают третье место в рейтинге одобрения деятельности — после армии и церкви62. Информационная среда в нашей стране развивается в последние годы очень динамично, но в первую очередь не за счет традиционных СМИ, а через увеличение сегмента электронных средств коммуникации, развитие Рунета. Интернет уже кардинально изменил структуру информационного потребления миллионов россиян, и данная тенденция будет только нарастать.

При этом последняя тенденция несет в себе и определенные опасности, связанные с отсутствием какой-либо системы фильтрации и проверки распространяемой в сети информации, что открывает широкие возможности для дезинформации и манипуляции общественным сознанием. Не менее важный вопрос — это общее регулирование интернет-пространства. Не секрет, что за публичные оскорбления в печати человек может подвергнуться преследованию по суду. Между тем интернет-пространство до недавнего времени оставалось вне какого-либо контроля. Эта проблема — одна из наиболее острых, она привлекает внимание государства и гражданского общества и постоянно находится в повестке обсуждения Общественной палаты.

18 марта 2019 года был подписан Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон “Об информации, информационных технологиях и о защите информации”»63. Этим законодательным актом Генеральный прокурор Российской Федерации и его заместитель наделяются полномочиями по выявлению сайтов в сети Интернет, на которых содержится информация, оскорбляющая человеческое достоинство и общественную нравственность, явное неуважение к обществу, государству, официальным государственным символам Российской Федерации, Конституции Российской Федерации.

При обнаружении информации, оскорбляющей государство или общество, генпрокурор или его заместители также обращаются в Роскомнадзор, который должен проследить за ее удалением или заблокировать ресурс. За такие нарушения предложено ввести административную ответственность. Речь идет о штрафах от 30 до 100 тыс. рублей. В Законе определен порядок удаления подобной информации из Сети64.

С 29 марта вступил в силу так называемый закон о фейковых новостях65, который запрещает публиковать недостоверную общественно значимую информацию, распространяемую под видом правдивых сообщений, если она угрожает жизни, здоровью, имуществу граждан или подрывает общественный порядок или безопасность. За это предусмотрены штрафы от 30 тыс. до полутора миллионов рублей. Общественная палата полагает, что назрела необходимость принятия закона, который обяжет социальные сети самостоятельно проводить мониторинг противоправного контента на своих площадках.

1 мая 2019 года Президент России В.В.Путин подписал так называемый «Закон о суверенном Интернете»66. Суть нововведений состоит в том, что интернет-провайдеры обязаны передать в распоряжение Роскомнадзора техническое оборудование, которое в случае отключения Российской Федерации от всемирной сети будет управлять отечественным сегментом сети67. Закон вступил в силу с 1 ноября 2019 года, а ряд его положений приобретет правомочность только в 2021 году.

Последние годы отмечены динамичной трансформацией медиасреды. Социальные сети в качестве источника новостей используют 37% россиян. При этом главными распространителями новостей в основном выступают иностранные социальные сети, такие как Instagram, Facebook, YouTube68. Сегодня впору говорить о проблеме доминирования западных медиа в российском информационном пространстве, которое осуществляется с элементами цензуры и запретов. Так, в этом году Instagram, принадлежащий Facebook, без объяснения причин удалил аккаунт телеканала «Архыз 24» из Карачаево-Черкессии, у которого было 100 тыс. подписчиков, затем также без объяснения причин был удален аккаунт РГВК «Дагестан». Также администрация Google, которой принадлежит видеохостинг YouTube, без объяснения причин заблокировала доступ к каналу издания «Ридус».

Как известно, в соответствии с требованиями законодательства в день, предшествующий голосованию, нельзя распространять политическую агитацию. Несмотря на своевременное уведомление компаний Google и Facebook о порядке работы в день тишины, это не привело к результатам: 7 и 8 сентября в Facebook в качестве рекламных материалов распространялась и агитация, но руководство соцсети переложило всю ответственность на рекламодателей.

Напрашивается вывод о том, что необходимо обязать иностранные медиаструктуры (СМИ и интернет-компании), работающие на российском рынке, регистрировать в РФ юридические лица, которые будут работать по российским законам. В этом случае они будут нести полную ответственность за свои действия, в том числе — материальную.

К сожалению, приходится констатировать, что все чаще подвергаются серьезному давлению российские СМИ, ориентированные на зарубежную аудиторию. В августе британский медиарегулятор Ofcom оштрафовал на 200 тыс. английских фунтов телеканал RT, объяснив санкции тем, что RT «нарушил принцип беспристрастности». За последние годы были зафиксированы многочисленные нарушения в отношении российских журналистов и русскоязычных СМИ в странах Прибалтики: наших журналистов не пустили на суд о событиях 1991 года, литовская компания Init была оштрафована на 150 тыс. евро за отказ приостановить ретрансляцию российского телеканала «РТР Планета», была депортирована корреспондент ВГТРК Ольга Курлаева, более того, ее обвинили в «угрозе национальной безопасности», с такой же формулировкой в конце мая был задержан шеф-редактор «Sputnik Литва» Марат Касем, и так далее69.

Стоит отметить, что в большинстве западных стран действует законодательство, достаточно жестко ограничивающее возможности иностранного влияния на медиасреду.

В сентябре начала свою работу созданная при Общественной палате рабочая группа по общественному контролю в сфере Интернета, ключевой задачей которой будет анализ западной практики регулирования сети Интернет, а также разработка мер, которые помогут противостоять монополизации медиасреды в Сети. В ходе обсуждений в Палате и на итоговом форуме «Сообщество» высказывались различные позиции, в том числе о том, что нам нужны аналоги таких интернет-площадок, как YouTube или Википедия. Мы должны заняться развитием собственных IT-платформ, которые помогут гарантировать суверенный Интернет и обеспечить информационную безопасность общества.

Особое внимание Общественная палата уделяет вопросам развития социальной рекламы. В 2019 году новые данные об отношении россиян к социальной рекламе в СМИ представил ВЦИОМ. 71% россиян считают, что социальная реклама нужна, 24% придерживаются обратного мнения. В целом социальную рекламу в течение последнего года не видели 47% граждан, а видели ее 22%, видели или слышали, но не помнят — 21%. Если респонденты видели такую рекламу, то она была посвящена соблюдению ПДД (7%), борьбе с алкоголизмом (6%), пропаганде здорового образа жизни (4%), свидетельствуют данные опроса. Как указано в опросе, чаще всего респонденты видели или слышали социальную рекламу на телевидении (56%), на улице — 46%, в Интернете — 31%, в поликлиниках, школах, вузах — 23%. Почти половина россиян (44%) считают, что социальная реклама в первую очередь должна быть направлена на борьбу с насилием в семье, 42% — на борьбу с наркоманией, а 38 — с коррупцией, 34% уверены, что такая реклама должна призывать к ответственному поведению на дорогах, еще 32% — к борьбе с алкоголизмом70.

При Общественной палате работает Координационный совет по социальной рекламе и социальным коммуникациям, деятельность которого нацелена на повышение качества и эффективности социальной рекламы, обеспечение доступности услуг по ее распространению. Количество упоминаний СО НКО в СМИ и социальной рекламе за последние годы увеличилось. Однако установленная в части 3 статьи 10 Федерального закона от 13 марта 2006 года No 38-ФЗ «О рекламе» 5-процентная квота на размещение социальной рекламы в СМИ не выполняется и, по данным Координационного совета по социальной рекламе и социальным коммуникациям при Общественной палате Российской Федерации, в реальности доля социальной рекламы на федеральных каналах не превышает 2%. Некоммерческие организации жалуются на непрозрачность процедур, применяемых СМИ, в особенности телеканалами, при принятии решений о размещении или неразмещении социальной рекламы, а также о ее платности или бесплатности. В целях повышения открытости, понятности и прозрачности принятия подобных решений по указанию Президента Российской Федерации и при активном содействии Общественной палаты Российской Федерации и Минкомсвязи России сформированы комиссии по размещению социальной рекламы при Общественном телевидении России, «СТС Медиа», медиахолдинге «Красная звезда», «Газпром-Медиа Холдинге», холдинге ВГТРК, Первом канале. Информация о работе комиссий и применяемых ими подходах к размещению социальной рекламы размещается на сайтах этих СМИ.

Из остающихся проблем можно отметить следующие. В законодательстве не урегулированы условия размещения социальной рекламы в СМИ, то есть допускается как платное, так и безвозмездное размещение социальной рекламы. СО НКО, не располагающие значительными средствами, а в отдельных случаях осуществляющие деятельность преимущественно за счет предоставляемой государственной поддержки (субсидий, грантов), в большинстве своем не имеют возможности оплачивать услуги по размещению социальной рекламы.

Нередки случаи, когда в сюжетах на телевизионных каналах, в которых рассказывается о работе тех или иных СО НКО, или в подготовленных с их участием материалах не называются наименования этих организаций, не упоминаются должности сотрудников из опасений, что такое упоминание в бесплатной рекламе будет интерпретировано проверяющими органами как неправомерное, особенно когда речь идет о СО НКО, которые оказывают услуги гражданам, принимая плату от получателей услуг либо субсидии из бюджета. Налицо необходимость более тщательного урегулирования данного вопроса. В 29 регионах реализуются меры по предоставлению СО НКО на льготных условиях рекламных площадей, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации. В подавляющем же большинстве муниципалитетов процедуры размещения наружной социальной рекламы остаются непрозрачными71. Эти и другие вопросы остаются в поле зрения Координационного совета по социальной рекламе и социальным коммуникациям.